Kommunal Gransking

I en artikkelserie på tre deler beskrives viktige vurderinger og beslutninger der en kommune vurderer å granske et hendelsesforløp. Fokus vil være på kommunens vurderinger som oppdragsgiver. Tema for første del blir hvorfor det bør granskes. Andre del tar for seg hensiktsmessig styring av en gransking, og tredje del beskriver hvordan en granskingsrapport kan benyttes.

Gransking er normalt aktuelt ved katastrofer/ulykker eller der det er en mistanke om ulovlig/uforsvarlig adferd. Artikkelserien omhandler sistnevnte type gransking Typiske temaer for slike granskinger er mulige lov- eller regelbrudd, om kommunens skjønnsutøvelse er holdbar, om kommunens bruk av penger eller andre verdier er akseptabel, om ledelsesbeslutninger og styring av prosjekter eller foretak har holdt et nødvendig kvalitetsnivå, om saksbehandlingen i omstridte saker har vært tilstrekkelig god eller om det har forekommet misbruk av stilling eller politiske verv.

Denne første delen av artikkelserien omhandler hvorfor det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig for en kommune å gjennomføre en gransking eller en ekstraordinær undersøkelse av forhold som nevnt ovenfor. Temaet er altså hvilke forutsetninger som bør være til stede ved en gransking og i hvilke tilfeller alternative virkemidler bør vurderes.  I andre del forutsettes det at gransking skal gjennomføres. Her beskrives viktige valg ved utforming og avgrensning av mandat, og hvordan oppdragsstyring og uavhengighet kan sikres. Kommunerevisors rolle gjennomgås særskilt.  I tredje del gjennomgås bruken av en granskingsrapport. Dette aktualiserer en gjennomgang av reglene om offentliggjøring og innsyn i rapport og underlagsdokumentasjon. Videre drøftes kommunerevisors innberetningsplikt knyttet til eventuelle funn, kommunens mulige ansvar for økonomisk tap og ærekrenkelser, og forutsetninger for en eventuell politianmeldelse.

Begrepsbruken i artikkelen avviker noe fra den som benyttes i f.eks. Kontrollutvalgsboka. Jeg skiller mellom ordinære og ekstraordinære undersøkelser. Ordinært arbeid i kontrollutvalget eller med revisjon faller altså utenfor rammen for artikkelen.  De ekstraordinære undersøkelser har jeg delt i interne og eksterne undersøkelser. Jeg har kalt eksterne undersøkelser for gransking mens jeg kaller de undersøkelser som ledes av kommunens administrasjon for interne undersøkelser. Jeg kaller det i denne sammenheng også en intern undersøkelse selv om kommunens revisor deltar.

Hvorfor granske? 

Det direkte formålet med å granske er normalt å få utredet et faktisk forhold som beskrives i en rapport. Normalt følges det opp med vurderinger. Typiske spørsmål som da besvares er om det foreligger kritikkverdige forhold eller om det bør gjøres endringer i regler, organisering eller praksis. Effektene av en gransking kan imidlertid variere betydelig. Helt sentrale momenter som har betydning for virkningen av en gransking kan oppsummeres i stikkordene kompetanse, tillit og rettsikkerhet. Disse temaene er generelt behandlet i Johan Giertsens standardverk “Gransking” fra 2008.

En granskingsrapport vil normalt kjennetegnes av høy kvalitet der det er benyttet utredere med spesialisert og hensiktsmessig kompetanse. Slik kompetanse vil i kombinasjon med uavhengighet normalt sikre allmenn tillit til undersøkelsene. I tillegg vil igangsettingen av en uavhengig gransking også kunne medføre at det skapes eller gjenopprettes tillit til oppdragsgiver. Tilliten blir en funksjon av at kommunen tar initiativ til en grundig undersøkelse av egen virksomhet og ved at “noe blir gjort”. En god gransking bør ifølge Giertsen også kjennetegnes av rettssikkerhet. For en kommune som vurderer å granske vil det bidra til rettsikkerhet for dem granskingen gjelder dersom granskerne både behersker rettslige prosesser og hvordan selve granskingen bør gjennomføres. Videre sikrer det rettssikkerhet i et bredere perspektiv der det oppnås en viss distanse både mellom granskere og de berørte og mellom granskere og kommunestyret som skal foreta beslutninger på bakgrunn av rapporten. Uavhengighet er følgelig en nøkkel i forhold til både tillit og rettssikkerhet.

Dersom granskingen legges opp slik at kompetente og uavhengige personer får anledning til å jobbe på en forsvarlig måte, vil igangsetting av en gransking i mange tilfeller skape ro omkring de forhold som undersøkes frem til rapporten er ferdig. Der det er en del av formålet å rette opp i eventuelle systematiske feil og på den måten dra lærdom av det som har skjedd, vil det kunne gi grunnlag for at de involverte slår seg til ro med situasjonen. En granskingsrapport kan selvsagt gi grunnlag for en påfølgende sak innen alt fra arbeidsrett, via erstatning og til straff. Likevel er det ofte slik at allmennheten og de involverte opplever selve granskingen som en endelig avklaring. Rykter og påstander uten hold i legges døde og det gis klare råd om hvordan eventuelle kritikkverdige forhold skal håndteres.

Hjemmel og krav til habilitet 

Utgangspunktet er at kommunestyret har det øverste tilsyn med egen forvaltning og at kontrollutvalget velges for å gjennomføre løpende tilsyn jfr. kommuneloven § 76 og § 77. Kommunestyret kan i kraft av dette fastsette organisatoriske bestemmelser for kommunens kontrollvirksomhet gjennom å oppnevne et granskingsutvalg. Kontrollutvalget har også kompetanse til å benytte eksterne jfr. forskrift om kontrollutvalg § 9 flg. Kommunens undersøkelser kan gjelde regnskapsrevisjon, forvaltningsrevisjon og selskapskontroll og strekker seg altså ut over den rene økonomiforvaltningen.

Kommunestyrets oppnevnelse av et granskingsutvalg i form av personer eller foretak som skal foreta undersøkelsene er utøvelse av offentlig myndighet, og oppnevningen er derfor ikke underlagt reglene om offentlige anskaffelser.

De som forestår granskingen vil i en rekke tilfeller anses som et eget offentlig organ med de plikter som kan utledes av dette. Særlig viktig er det i slike tilfeller at forvaltningsloven kommer til anvendelse, herunder de sentrale reglene om inhabilitet. De som oppnevnes kan følgelig ikke være inhabile ut fra sakens mandat og faktiske undersøkelsesfelt.  Habilitetsreglene utelukker i praksis ofte konsulenter, revisorer eller advokater som tidligere har gitt råd innen det kompleks granskingen omfatter.

Alternativer til gransking

Det er mange alternativer til gransking. I første omgang vil en overprøving av saken fra klageinstans være tilstrekkelig. Videre kan det gjennomføres undersøkelser gjennom kommunenes stående enheter, typisk kontrollutvalget og kommunens revisor. Undersøkelsene kan skje som en forundersøkelse for å få vurdert om det skal igangsettes en gransking og i så fall på hvilke områder. Forundersøkelser gjøres gjerne i samråd med eksterne rådgivere/ advokater og kan normalt unntas offentlighet.

Det finnes også kontrollorgan som er godt egnet til å gjennomføre undersøkelser. Her nevnes Skatteetaten, Konkurransetilsynet, Finanstilsynet og Arbeidstilsynet. Også Riksrevisjonen og Sivilombudsmannen kan undersøke kommunale forhold.

Slike faste offentlige organ har jevnt over langt bedre tilgang på opplysninger enn det et granskingsutvalg har. Normalt kan de vise til en lovfestet forklaringsplikt supplert av utstrakt rett til innsyn i dokumenter og innhenting bevis i form av ettersyn.  Saksbehandlingsreglene er også ofte gode med blant annet klageadgang.

Politi og påtalemyndighet vil være en aktuell instans dersom det foreligger mistanke om straffbare handlinger.  Etterforskning kjennetegnes av rettssikkerhet. Økokrim har videre udiskutabel kompetanse innen sitt felt. Likevel vil gransking ofte aktualiseres av særlig tre grunner.

Den første grunnen er at kommunen ikke har materiale som underbygger en mistanke i tilstrekkelig grad. Det er knyttet visse konsekvenser til anmeldelse som vi skal se på i tredje del av artikkelserien. Den andre grunnen er politiets kapasitet. Økokrim tar etter eget valg inn et fåtall saker per år. Sakstypene fremgår av påtaleinstruksen. Lokalt politi har plikt til å behandle en anmeldelse. Saksmengden og ressurssituasjonen hos lokalt politi medfører likevel at etterforskning tar lang tid og at en lang rekke saker henlegges til tross for at det foreligger mistanke som rettferdiggjør etterforskning. Den tredje grunnen er at politiets virksomhet noe enkelt sagt er begrenset til å anklage eller henlegge. Politiet må foreta en streng prioritering av egne ressurser med virkning for hvilke saker som skal etterforskes, og i hvilket omfang. Det er ikke rom for noen helhetlig gjennomgang som kan gi avklaringer, forklaringer, forbedringer og læring.

Ofte står kommunen i realiteten igjen med to alternativer. Enten å undersøke saken internt eller å sette i gang en gransking. I det følgende beskrives enkelte vurderinger kommunen i så fall bør gjennom.

Rett kompetanse

De aller fleste undersøkelser innebærer at det bør foretas en dokumentanalyse. Normalt vil dette omfatte økonomiske rapporter i form av regnskap eller kalkyler og beslutningsdokumentasjon i form av vedtak med underlagsdokumentasjon og referater.  Formålet med gjennomgangen er normalt å finne bevis for et hendelsesforløp. Revisorer og forretningsadvokater er representanter for profesjoner som i sitt yrke har trening i kontrollarbeid.  Men også personer med bakgrunn fra politi eller annen offentlig kontrollvirksomhet, kan være godt egnet til å gjennomføre slike analyser.

Gransking innebærer også å intervjue personer. Et godt intervju kjennetegnes av at intervjueren har gode kunnskaper både om emnet det spørres om og normene en potensielt skal vurdere saksforholdet opp mot.  Muligheten for å stille gode og presise spørsmål avhenger av begge deler. Videre vil trening i å snakke med mennesker om vanskelige temaer være viktig. Denne type intervjuer har få likhetstrekk med hverdagslige samtaler. Temaene er ofte vanskelige. Intervjueren bør ha god kjennskap til hvilke juridiske rettigheter de involverte har, og vil kunne få, eksempelvis i en senere arbeidsrettssak eller straffesak.  Intervjueren må vite hva det kan spørres om og hvordan. Innen disse rammene må saken opplyses best mulig.

Der forklaringer skurrer bør det stilles oppfølgende spørsmål slik at det oppstår et faktisk bevisgrunnlag som kan verifiseres i etterkant.  Det er nødvendig både for å underbygge forklaringen eller motsatt, å tilbakevise den.  En påstand om at noe ble sagt på et møte bør eksempelvis følges opp med spørsmål om hvor møtet fant sted, når på dagen det skjedde, hvem som var til stede, hvem som skrev referat, og i vanskelige tilfeller kanskje enda mer detaljert.  Spørsmålene bør også stilles på en objektiv måte og i en rekkefølge som er egnet til å få frem sannferdige svar, og uten å ødelegge bevis for en eventuell fremtidig rettssak.  Arbeidserfaring fra påtalemyndigheten eller som advokat gir egnet kompetanse.

Endelig er det et stort informasjonstilfang i elektronisk lagret kommunikasjon.  Dersom det gis tilgang til slikt materiale er det vesentlig å få det sikret på en måte som utelukker påstander om at dokumentene er endret i etterkant. En arbeidsgiver som gir seg til å se gjennom ansattes e-post og dokumenter risikerer ikke bare å bryte personopplysningsloven, selve dokumentene endres også. Det oppstår nye metadata, så som datoer, redigeringstid og brukerinfo. Potensielt avgjørende dokumenter kan på denne måten miste sin bevisverdi.  Her bør det benyttes eksperter på sikring av elektroniske spor.

Uavhengighet som forutsetning for tillit og rettssikkerhet

Uavhengighet er sentralt for tillit og rettssikkerhet ved all saksbehandling. De grunnleggende krav er nedfelt i forvaltningsloven. Habilitet er ikke bare en vurdering av om det foreligger påvirkning, men om det utad kan reises spørsmål ved habiliteten.

I granskinger vil allmennhetens krav til uavhengighet normalt være sterkere enn hva som følger av loven. Selve granskingens legitimitet bygger på uavhengigheten.  Noe av forklaringen er at granskere jevnt over både skal finne faktum og deretter vurderer konsekvensene av det. Selv om en granskingsrapport ikke har selvstendige rettsvirkninger vil denne doble oppgaven medføre at uavhengighet blir svært viktig. Dette gjelder selvsagt om det konkluderes med kritikk, men det er kanskje enda viktigere der rapporten konkluderer med at det ikke er avdekket kritikkverdige forhold.

Ved interne undersøkelser er det, bortsett fra i de største kommunene, stor sjanse for at utrederne har en kollegial eller sosial forbindelse til dem som skal undersøkes. Ofte er ikke slike forbindelser klarlagt ved oppstart. Utrederne vil forut for en rapport likevel måtte ta en rekke større og mindre valg som kan tenkes å påvirke den endelige rapporten.

En tankeeksersis kan være å ta for seg de arbeidsoppgaver som møter en utreder. Det vil hele tiden være valgmuligheter. Valgmuligheter som ved interne undersøker berører kollegiale og sosiale bånd; Hvilke spørsmål skal stilles? Hvordan blir ordvalget og nyansene? Stilles spørsmål nøytralt eller ledende? Hva med kroppsspråket og tonefallet til den som stiller spørsmålet? Hvordan er det med evnen og viljen til å bryte med sosiale konvensjoner for en høflig samtale ved å spørre på nytt, ved å borre i det ubehagelige, og hvordan håndteres gråt og sinne? Hvordan avstemmes motstridende forklaringer? Hvem blir trodd? Hvordan utformes rapporten? Hvilke forbehold tas? Vil varsomhetsprinsippet tilsi at man holder mer igjen der kolleger er involvert? Er utrederne forberedt på offentlig kritikk av egen person ved at berørte “tar mannen og ikke ballen”?

Og sist, men ikke minst, hvordan er det med viljen, blant de som kjenner sakens realiteter, til å stå frem og avdekke et forhold?  Vil absolutt uavhengighet hos en gransker kunne ha betydning eller snakker man like lett til kolleger?

Oppsummert vil en gransking normalt være mer uavhengig og det kan benyttes mer spesialisert kompetanse enn det som er tilfellet ved interne undersøkelser. Skal det ryddes opp i en vanskelig sak der en er avhengig av å oppnå allmennhetens tillit til resultatet, vil gransking ofte være formålstjenlig. Der kommunens egen rolle skal undersøkes, vil selve aksepten av å la egne forhold undersøkes av eksterne på en rettssikker måte skape tillit. Hvordan dette operasjonaliseres gjennom utforming av mandat og oppdragsstyring ser vi på i neste del av artikkelserien.